Phần 1. THIẾT LẬP MÔ HÌNH THỂ CHẾ HIỆU QUẢ CHO CHÍNH PHỦ SỐ Ở THỤY ĐIỂN

Các giá trị xã hội trong khu vực công của Thụy Điển giống với các giá trị của xã hội Thụy Điển. Những giá trị này ủng hộ sự đồng thuận, hợp tác, bình đẳng và hòa nhập, tác động đến các tương tác tổng thể và đóng góp vào văn hóa xã hội của khu vực công, nơi các quy trình ra quyết định được đặc trưng bởi thỏa thuận và tránh xung đột.

Văn hóa này tác động đến cách chính phủ Thụy Điển và khu vực công phối hợp hoạch định chính sách, đồng thời nhấn mạnh mức độ tự chủ và tự do cao mà các cơ quan có được đối với việc thực thi chính sách sau khi đạt được sự đồng thuận. Theo hình hình này, mặc dù có giá trị không thể nghi ngờ về mặt xã hội và nghề nghiệp, nhưng có thể ảnh hưởng đến sự linh hoạt của việc phát triển theo hướng tiếp cận tích hợp hơn và định hướng rõ ràng cần thiết cho chính phủ số phát triển.

Các giá trị xã hội được mô tả ở trên tạo ra cơ sở quan trọng để thúc đẩy các phương pháp hợp tác trong việc thảo luận và thúc đẩy sự thay đổi trong khu vực công của Thụy Điển, để thu hút nhiều bên tham gia hơn và biến chính phủ thành một nền tảng để cùng tạo ra giá trị. Tuy nhiên, xét khía cạnh khác, điều này cũng có thể cản trở việc ra quyết định hiệu quả, can thiệp vào nhu cầu lãnh đạo chính sách, đồng thời tạo ra các rào cản tổ chức để thực hiện hợp tác.

Tìm kiếm sự cân bằng phù hợp giữa khuyến khích hợp tác và thực thi hành động nhất quán ở cấp cơ quan là một thách thức chính đối với chính phủ Thụy Điển. Các sắp xếp quản trị nên được điều chỉnh trong khuôn khổ đặc tính dựa trên sự đồng thuận của tổ chức của khu vực công Thụy Điển.

Những nỗ lực liên tục đã giúp thúc đẩy chính phủ điện tử ở Thụy Điển. Sự không ổn định việc sắp xếp thể chế không phù hợp với chính phủ số dẫn đến các nỗ lực công nghệ thông tin trước đây không có sự phối hợp ở cấp cơ quan và các chương trình làm việc của các ngành riêng lẻ. Việc thiết lập thể chế cho chính phủ điện tử đã thay đổi từ mô hình quản trị do cơ quan lãnh đạo sang mô hình quản trị dựa trên hội đồng kể từ năm 1980. Những thay đổi này đã được thực hiện nhằm tìm kiếm mô hình quản trị thể chế phù hợp và được thúc đẩy bởi nhu cầu cải thiện sự phối hợp giữa các thể chế tận dụng văn hóa dựa trên sự đồng thuận trong khu vực công của Thụy Điển.

Thụy Điển có một vị trí khởi đầu tuyệt vời để thực hiện chuyển đổi mô hình từ chính phủ điện tử sang chính phủ số. Tuy nhiên, một trong những lĩnh vực sẽ yêu cầu hành động để hỗ trợ động thái này và tận dụng những thành tựu quan trọng đã đạt được cho đến nay, bao gồm việc tìm ra mô hình quản trị thể chế phù hợp cho chính phủ số nhằm điều chỉnh các nỗ lực và đảm bảo việc thực thi chính sách nhất quán.

Bằng chứng được thu thập cho đánh giá này cho thấy sự đồng thuận rộng rãi giữa các bên liên quan về sự cần thiết của các nỗ lực phối hợp và lãnh đạo mạnh mẽ hơn để tạo điều kiện chuyển đổi đáng kể nhằm tạo ra sự phát triển toàn diện hướng tới chính phủ số. Tiếp tục với phương thức hoạt động đã thiết lập chính phủ điện tử sẽ không đủ để thúc đẩy các nỗ lực của chính phủ số.

Việc buộc các sáng kiến chuyển đổi dựa trên dữ liệu và kỹ thuật số phải phù hợp với học thuyết tổ chức kế thừa hiện tại và văn hóa làm việc của khu vực công Thụy Điển sẽ gây rủi ro cho sự linh hoạt của các sáng kiến đó. Do đó, các nỗ lực đổi mới kỹ thuật số đối mặt với các quy trình ra quyết định chậm chạp và các cơ quan bất lợi cho rủi ro, nhưng mạnh mẽ và độc lập. Điều quan trọng là đảm bảo bất kỳ sự phát triển mới nào về cải cách quản trị đều đi kèm với các nỗ lực tái cấu trúc để thay đổi cách làm việc cũ và tạo không gian cho đổi mới, thử nghiệm và cộng tác kỹ thuật số.

THIẾT LẬP MÔ HÌNH THỂ CHẾ HIỆU QUẢ CHO CHÍNH PHỦ SỐ Ở THỤY ĐIỂN

Quản trị và lãnh đạo thể chế là một trong những thách thức phù hợp nhất để thúc đẩy chính phủ số và các chương trình làm việc về dữ liệu của chính phủ mở ở Thụy Điển. Tuy nhiên, quốc gia này đang trải qua quá trình tái tổ chức liên quan đến quản trị thể chế cho chính phủ số, mang đến cơ hội đặc quyền để giải quyết một số thách thức quản trị dai dẳng.

Việc điều phối chương trình chính phủ số trước đây thuộc trách nhiệm của Vụ Chính phủ số, một cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính. Chính phủ số hiện nay được đặt dưới ô chính sách hành chính công, dưới trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Hành chính công, trong khi Bộ Doanh nghiệp chịu trách nhiệm số hóa nền kinh tế và các hoạt động công nghiệp và đổi mới kinh doanh.

Chính phủ đã quyết định thành lập một cơ quan số hóa vào tháng 9 năm 2018 với trách nhiệm điều phối và hỗ trợ số hóa khu vực công. Mô hình thành lập và tài trợ của cơ quan đã được đưa vào như một phần của tập các dự án có liên quan chiến lược được xác định trong Dự luật ngân sách 2018 của chính phủ Thụy Điển.

Việc thành lập cơ quan mới nên được xem xét dựa trên giá trị tiềm năng mà cơ quan mới này sẽ mang lại về mặt nâng cao năng lực của chính phủ để đóng vai trò là động lực thay đổi và hỗ trợ quá trình chuyển đổi số của khu vực công Thụy Điển.

Các cơ hội do quá trình này mang lại nên được tận dụng để tránh lặp lại những sai lầm trước đó. Thừa nhận và học hỏi từ thất bại sẽ giúp dự đoán các kịch bản chính sách, xác định các giải pháp thay thế và vượt qua các thách thức điều phối chính sách tiềm ẩn sắp tới.

Hình 1: Khung Chính sách chính phủ số

Việc thành lập cơ quan mới mở ra một cơ hội để trao quyền và trang bị cho một cơ quan như vậy các đòn bẩy chính sách mềm và cứng phù hợp cũng như nguồn nhân lực. Điều này là cần thiết để thiết lập một cơ quan có năng lực và khả năng thực hiện vai trò chỉ đạo và gắn kết chính sách của mình, giải quyết sự phản kháng của các cơ quan trong việc nhường quyền tự do hành động của họ ở một mức độ nhất định, điều hướng bằng cách tiếp cận hợp tác và đồng sáng tạo khu vực công của Thụy Điển và sử dụng văn hóa dựa trên sự đồng thuận làm đòn bẩy để thúc đẩy sự thay đổi.

Các phái đoàn của OECD tới Stockholm vào tháng 11 năm 2017 và tháng 3 năm 2018 đã tìm thấy chứng cứ cho rằng chính phủ số và dữ liệu mở, sự lãnh đạo chiến lược là không rõ ràng.

Lãnh đạo và hướng dẫn chiến lược có vẻ mơ hồ liên quan đến định nghĩa và điều phối số hóa khu vực công và chương trình làm việc của chính phủ số nói riêng, do đó dẫn đến thiếu định hướng rõ ràng cho việc thực thi chính sách.

Việc Thủ tướng Thụy Điển và Bộ trưởng Bộ Nhà ở, Phát triển Đô thị và Công nghệ thông tin (thuộc Bộ Doanh nhân) bổ nhiệm Giám đốc Kỹ thuật số vào tháng 2 năm 2018 là bằng chứng cho thấy các lĩnh vực chính sách khác liên quan đến số hóa đã xác định và giải quyết nhu cầu về lãnh đạo rõ ràng để chỉ đạo các quyết định chiến lược trong các lĩnh vực cụ thể. Giám đốc Kỹ thuật số Thụy Điển chịu trách nhiệm triển khai chiến lược số hóa trong quốc gia, tập trung vào cơ sở hạ tầng, truy cập băng thông rộng và các vấn đề về kỹ năng số của người dân, cùng các vấn đề khác. Vai trò lãnh đạo rõ ràng như vậy không tồn tại liên quan đến chương trình làm việc của chính phủ số.

Các bên liên quan của Thụy Điển dường như đồng ý về sự cần thiết phải cân bằng giữa mô hình thực thi chính sách theo chiều dọc và phi tập trung hóa hiện tại với sự lãnh đạo chiến lược cấp cao. Tuy nhiên, trên thực tế, định nghĩa về vai trò lãnh đạo tập trung như vậy đối với chính phủ số sẽ cần phải được sự đồng ý và thống nhất bởi tất cả những nhân tố chính trị liên quan để giảm nguy cơ phản đối thể chế và ủng hộ hợp tác và hỗ trợ.

Cơ quan số hóa sẽ yêu cầu được trao quyền để thực hiện vai trò điều phối của mình một cách hiệu quả hơn và thực thi việc tiếp thu và tuân thủ các hướng dẫn và tiêu chuẩn chính sách khi cần thiết. Văn hóa đồng thuận của Thụy Điển và truyền thống sử dụng các công cụ quản lý, chẳng hạn như thư hướng dẫn, cung cấp một điểm khởi đầu lý tưởng để cân bằng nhu cầu thúc đẩy thay đổi, thu hút các bên tham gia và thực thi một tầm nhìn duy nhất cho chính phủ số.

Các hoạt động hiện tại của Bộ Tài chính hướng tới việc thành lập cơ quan mới chịu trách nhiệm điều phối việc thực hiện chương trình làm việc về chính phủ số (một mô hình thể chế đã được thử nghiệm ở Thụy Điển) tạo ra kỳ vọng cao đối với các bên liên quan trong khu vực công. Tuy nhiên, nó cũng đặt ra câu hỏi về vai trò, trách nhiệm và năng lực của cơ quan này để có thể lãnh đạo hiệu quả chương trình nghị sự của chính phủ số và điều phối các nỗ lực mang tính hệ thống, cũng như quyền hạn mà một cơ quan như vậy có thể – hoặc nên – có để đạt được nhiệm vụ này.

Với vai trò là cơ quan điều phối thực thi chính sách, cơ quan mới không chỉ được trang bị đầy đủ về nguồn nhân lực (chiến lược, quản lý và kỹ thuật) và nguồn lực tài chính, mà còn có thể tin tưởng vào sự hỗ trợ chính trị, cũng như các chính sách rõ ràng và lãnh đạo mạnh mẽ. Những đặc điểm này sẽ đóng một vai trò quan trọng để đảm bảo thành công của nó trong việc điều hướng sự phức tạp về văn hóa của khu vực công Thụy Điển, tận dụng, chứ không phải chồng chéo về giá trị của các cơ chế phối hợp liên tổ chức hiện có và thúc đẩy quyền sở hữu chính sách chung và sự tham gia trong toàn bộ chính quyền. Các công cụ điều tiết như công văn hướng dẫn không được Bộ Tài chính sử dụng đúng cách để hướng dẫn các cơ quan thực hiện chính sách liên ngành phù hợp với các mục tiêu của chính phủ số.

Có một cơ hội để sử dụng mô hình tài chính của cơ quan như một đòn bẩy chính sách để hỗ trợ quá trình chuyển đổi số của khu vực công.

Mô hình tài trợ của cơ quan đã được đưa vào trong số các dự án chiến lược được xác định trong Dự luật ngân sách 2018 của chính phủ Thụy Điển. Chính phủ Thụy Điển đã phân bổ ngân sách 102 triệu k-ron Thụy Điển (khoảng 10 triệu euro) trong Dự luật ngân sách năm 2018. Theo quy định của dự luật, các quỹ này  được sử dụng để trang trải chi phí quản lý của cơ quan mới, điều phối và hỗ trợ các nỗ lực số hóa liên cơ quan, cơ sở hạ tầng kỹ thuật số quốc gia và dữ liệu mở.

Do đó, việc sử dụng và phân bổ các nguồn tài chính để phát triển cơ sở hạ tầng số và dữ liệu mở sẽ góp phần giải quyết các thách thức kế thừa và tăng cường kiểm soát đối với các dự án CNTT chiến lược và rủi ro cao. Ví dụ: để điều chỉnh nỗ lực của tất cả các cơ quan trong việc cập nhật cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin  cho khu vực công và giải quyết các thách thức về việc sử dụng các nền tảng dùng chung (eID, cơ sở hạ tầng mềm), dữ liệu quản trị và dữ liệu mở.

Vẫn còn những thách thức về việc sử dụng hiệu quả, giám sát và đánh giá trước và sau đầu tư công nghệ thông tin  - truyền thông của các cơ quan khu vực công và vai trò của cơ quan mới trong vấn đề này.

Bằng chứng từ phái đoàn của OECD tới Stockholm chỉ ra một thực tế là mặc dù văn hóa tổ chức trong khu vực công được định hướng cao bởi tính hiệu quả, nhưng điều này lại tồn tại cùng với những thiếu sót trong việc sử dụng các phương pháp giải quyết tình huống nghiệp vụ phổ biến trong các tổ chức khu vực công (ví dụ: chỉ các cơ quan chính như thuế và việc làm rất mạnh về mặt phát triển phân tích chi phí-lợi ích), các tiêu chuẩn chung về quản lý dự án và các công cụ để đánh giá và can thiệp sau đầu tư (ví dụ: trong trường hợp dự án thất bại, chỉ cơ quan chủ trì mới có thể quyết định việc hủy bỏ dự án).

Cơ quan mới cho cơ quan chính phủ số sẽ đóng vai trò hàng đầu trong việc đánh giá, giám sát và đánh giá các dự án kỹ thuật số và đầu tư công nghệ thông tin  - truyền thông trong khu vực công. Đến tháng 4 năm 2018, các nhiệm vụ này thuộc trách nhiệm của Cơ quan Quản lý Tài chính quốc gia Thụy Điển của Bộ Tài chính.

Năng lực con người hiệu quả dành riêng cho việc hoạch định chính sách liên quan đến chính phủ số trong Bộ Tài chính đã tăng từ 3 người lên 15 người trong giai đoạn 2015-2017. Lực lượng lao động của cơ quan sẽ bổ sung lực lượng này. Tuy nhiên, việc bố trí nhân sự cho cơ quan với nguồn nhân lực phù hợp đòi hỏi những nỗ lực đặc biệt để đảm bảo nhiệm vụ, phương pháp làm việc, văn hóa và hồ sơ công việc của cơ quan đủ hấp dẫn để thu hút và giữ chân lực lượng lao động lành nghề.

Quyết định của chính phủ Thụy Điển đặt cơ quan mới này bên ngoài Stockholm (tại thành phố Sundsvall) là một cơ hội để tiếp cận và thu hút các chủ thể phi chính phủ ở bên ngoài Stockholm (ví dụ: hệ sinh thái dữ liệu mở) và phi tập trung hóa các nỗ lực của chính phủ số, nhưng nó cũng làm tăng các câu hỏi về tác động tiêu cực tiềm tàng của địa điểm này về sức hấp dẫn của nó đối với nhân viên tiềm năng và khả năng cho phép tham gia và phối hợp giữa các tổ chức một cách hiệu quả.

Năng lực của cơ quan để thực hiện nhiệm vụ của mình cũng sẽ dựa trên nguồn nhân lực của cơ quan và năng lực mà những nguồn nhân lực này sẽ có để cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và chiến lược cũng như truyền đạt hiệu quả thông điệp của cơ quan ở tất cả các cấp (từ kỹ thuật viên đến nhà quản lý và chính trị gia).

Xây dựng năng lực tổng thể của cơ quan sẽ rất quan trọng để theo kịp những kỳ vọng cao, cho phép cơ quan hoàn thành nhiệm vụ của mình và hoàn thành các mục tiêu của chương trình làm việc về chính phủ số. Kết nối nhu cầu về các kỹ năng cụ thể trong cơ quan với các mục tiêu của chương trình làm việc của chính phủ số là nền tảng để thực hiện mục tiêu.

Chính phủ Thụy Điển đã thành lập một ủy ban về đầu tư công nghệ thông tin trong nửa cuối năm 2017 nhằm nỗ lực hướng dẫn đầu tư cho các dự án công nghệ thông tin  - truyền thông nhưng cơ quan này chỉ đóng vai trò tư vấn vì cơ quan này không phụ thuộc vào quyền hạn thực thi cũng như các đòn bẩy chính sách để định hướng số hóa khu vực công. Nó cũng nhằm mục đích chỉ tư vấn cho những dự án có ngân sách bằng hoặc cao hơn 20 triệu K-ron Thụy Điển (khoảng 2 triệu euro). Theo những điều trên, vai trò của cơ quan mới về đánh giá đầu tư công nghệ thông tin  - truyền thông sẽ là chìa khóa để hỗ trợ các nỗ lực nhằm hệ thống hóa việc sử dụng các cơ chế cải thiện các phương pháp tiếp cận chiến lược đối với các quyết định tài chính (chẳng hạn như sử dụng các tình huống nghiệp vụ thông thường) như một thông lệ phổ biến. Những nỗ lực này sẽ giúp thực thi việc tuân thủ các hướng dẫn chính sách của chính phủ số và các mục tiêu chiến lược do chính phủ đặt ra và chỉ đạo đổi mới kỹ thuật số trong khu vực công thông qua tài trợ dự án có điều kiện.

Khung kỹ năng và năng lực nên được coi là công cụ để kết nối nhu cầu kỹ năng của cơ quan và sự sẵn sàng tổng thể của cơ quan để đạt được các mục tiêu chính sách tổng thể. Điều này sẽ giúp xác định các kỹ năng cần thiết trong nội bộ và xác định khi nào thuê ngoài có thể thích hợp hơn. Cách tiếp cận như vậy không nên dành riêng cho cơ quan, nhưng sẽ mang lại lợi ích cho toàn bộ khu vực công nếu được áp dụng rộng rãi vì nó sẽ hỗ trợ sự liên kết giữa chương trình chuyển đổi số và chiến lược việc làm công.

KẾT LUẬN

Một số vấn đề liên quan tới thiết lập mô hình thể chế hiệu quả được xem xét ở chính phủ Thụy Điển: đặc trưng văn hóa của quốc gia, quy trình ra quyết định dựa trên đặc trưng đồng thuận; đảm bảo bất kỳ sự phát triển mới nào về cải cách quản trị đều đi kèm với các nỗ lực tái cấu trúc để thay đổi cách làm việc cũ và tạo không gian cho đổi mới, thử nghiệm và cộng tác kỹ thuật số; các cơ quan điều phối được trao quyền để thực hiện vai trò của mình; sử dụng mô hình tài chính như một đòn bẩy chính sách để hỗ trợ quá trình chuyển đổi số; nguồn lực cho hoạch định chính sách chuyển đổi số.

Nguyễn Thanh Thảo

Nguồn:

• http://www.oecd.org/sweden/oecd-reviews-of-digital-transformationgoing-digital-in-sweden-9789264302259-en.htm
• https://svenskforfattningssamling.se/sites/default/files/sfs/2018-07/SFS2018-1486.pdf