Kinh nghiệm phát triển Chính phủ điện tử của Ấn Độ

Thứ Ba, 11/12/2018 | Đã xem 978

I. Giới thiệu

Trong những năm gần đây, chúng ta có thể thấy ở một số quốc gia đã xuất hiện các nguyên lý hướng dẫn cho chính phủ điện tử. Các nguyên lý này thường được phân thành hai loại: khuyến nghị và quy tắc. Hướng dẫn dạng quy tắc mang tính bắt buộc, và được chia thành hai loại: theo luật định (statutory) và theo điều hành (executive). Các hướng dẫn theo luật định gồm các hướng dẫn mang tính bắt buộc dưới dạng Luật, ví dụ như Luật Chính phủ điện tử của Mỹ năm 2002. Các hướng dẫn dạng điều hành ví dụ Chính sách về Tiêu chuẩn mở cho chính quyền điện tử của Cục CNTT (Department of Information Technology – DIT) vào tháng 6 năm 2008.

Tiếp đó, còn có các nguyên lý hướng dẫn theo chuyên ngành. West (2003) đã đặt ra các nguyên lý hướng dẫn để hướng tới hình thành chính sách và phát triển chính phủ điện tử, Văn phòng Nội các Anh đã quy định đối với các trang web của chính phủ (EGU 2004). Ủy ban Châu Âu đã tài trợ cho dự án về Khám phá các rào cản của Chính phủ điện tử do Viện Internet Oxford chủ trì và đã ban hành cuốn sách Hướng dẫn giải pháp khắc phục các rào cản chính trong quá trình xây dựng Chính phủ điện tử. Chương trình Chính phủ điện tử của Ả Rập – với tên gọi Yesser – cũng đã đưa ra Hướng dẫn chính phủ điện tử cho các cơ quan Chính phủ (Yesser 2000).

Ấn Độ đưa ra mười nguyên lý hướng dẫn sau đây cho Chính phủ điện tử (CPĐT) có thể phù hợp hơn đối với các nước đang phát triển. Những nguyên lý này là toàn diện và hướng dẫn hữu ích nhưng không bắt buộc đối với các bên liên quan.

II. Nội dung mười nguyên lý phát triển Chính phủ điện tử

Nguyên lý 1: Chính phủ điện tử là về chính phủ chứ không phải là về điện tử (OECD 2003)

Nhìn chung, có nhiều sai lầm khi cho rằng chính quyền điện tử chủ yếu là về công nghệ. Có hai phương pháp tiếp cận chính phủ điện tử: (i) lấy công nghệ làm trung tâm (techno-centric) và (ii) lấy điều hành chính quyền làm trung tâm (governance-centric). Phương pháp tiếp cận đầu tiên được nhiều nhà công nghệ tán thành và hỗ trợ, và là mô hình có ảnh hưởng lớn hiện nay. Phương pháp tiếp cận thứ hai là theo hướng điều hành chính quyền - cách tiếp cận gần như không thay đổi. Nói một cách đơn giản, trong thực tế, 90% những nỗ lực hiện tại của Ấn Độ trong quá trình xây dựng và phát triển chính phủ điện tử được chi tiêu vào công nghệ nhưng chỉ có 10% là về điều hành chính quyền (Hình 1), trong khi theo lý thuyết thì tỉ lệ này phải là ngược lại. Điều này không có nghĩa là công nghệ là không quan trọng. Hơn thế, công nghệ là rất quan trọng để xây dựng và phát triển chính phủ điện tử. Chính phủ điện tử về cơ bản giải quyết các vấn đề về điều hành chính quyền và khi đó công nghệ là công cụ cho phép thực hiện điều này. Tổ chức phát triển kinh tế và hợp tác (OECD) trong cuốn “Các vấn đề cấp thiết của Chính phủ điện tử (E-government Imperative năm 2003)” đã khẳng định một cách đúng đắn rằng Chính phủ điện tử là về chính phủ chứ không phải là về điện tử (công nghệ).

Hình 1: Tầm quan trọng tương đối giữa lấy công nghệ làm trung tâm và lấy điều hành chính quyền làm trung tâm trong thực thi Chính phủ điện tử hiện nay.

Nguyên lý 2: Chính phủ điện tử là dựa trên tiêu chí lấy người dân làm trung tâm (Misra 2007)

Trong một cuộc khảo sát ở Ấn Độ, người ta đã nhận thấy rằng 92% người dân và 90% cán bộ quản lý nhà nước mong muốn có chính phủ điện tử. CPĐT lấy công dân làm trung tâm là chính phủ điện tử tập trung vào nhu cầu của công dân (như cung cấp các dịch vụ công) và nguyện vọng của công dân (mong muốn được tham gia chủ động trong quá trình ra quyết định). Tuy nhiên, điều này vẫn còn rất lý tưởng và chưa thật sự thực tế khi việc điều hành chính quyền bị ảnh hưởng về hiệu quả nội bộ và không ưu tiên cung cấp dịch vụ công hoặc để công dân tham gia nhiều hơn vào các hoạt động quản lý điều hành. Như vậy, để thực hiện chính phủ điện tử theo tiêu chí, cần phát triển các tiêu chuẩn phù hợp để nhận ra tiềm năng đầy đủ của chính phủ điện tử.

Nguyên lý 3: Chính phủ điện tử phải hướng tới sử dụng nguồn lực chuyên gia bên trong hơn là chuyên gia từ bên ngoài

Nhiều nước trên thế giới đã đi tiên phong trong việc xây dựng và vận hành thành công Chính phủ điện tử từ những năm 1960. Nhiều công ty tư nhân bắt đầu bước vào chính phủ điện tử những năm 1980, đặc biệt hơn, kể từ giữa những năm 1990 khi Internet xuất hiện, chính các công ty tư nhân này đã giúp cho các chính phủ thực hiện được các truy cập cho công dân. Việc xúc tiến tích cực mô hình hợp tác công tư trong mô hình chính phủ điện tử tiếp tục làm giảm năng lực công nghệ của chính phủ. Kết quả là các chính phủ ngày nay rất yếu về công nghệ, thậm chí khó có thể giám sát các hợp đồng tư nhân. Ngoài các vấn đề về chủ quyền, phía tư nhân không đánh giá cao sự phức tạp mà khu vực công phải đối mặt trong dự án chính phủ điện tử và trong môi trường chính trị.

Nguyên lý 4: Chính phủ điện tử nên thận trọng khi giới thiệu các hoạt động của khu vực tư nhân

Chính phủ không phải là môi trường thương mại. Khu vực tư nhân và khu vực công về cơ bản là khác nhau. Khu vực tư nhân hoạt động dựa trên động cơ lợi nhuận trong khi khu vực nhà nước hoạt động với mục tiêu là cung cấp dịch vụ công. Ngoài ra, khu vực tư nhân phục vụ khách hàng theo thứ tự khả năng chi trả của họ. Trong khu vực nhà nước phải đối xử công bằng với tất cả công dân. Do đó khu vực tư nhân và khu vực công cơ bản là khác nhau và đòi hỏi cách tiếp cận khác nhau. Chính phủ điện tử nên thận trọng khi giới thiệu các hoạt động của khu vực tư nhân đối với khu vực công ngoài việc kiểm tra kỹ mô hình kinh doanh cho sự phù hợp của nó.

Nguyên lý 5: Chính phủ điện tử ưu tiên sử dụng các phần mềm mã nguồn mở hơn các phần mềm độc quyền

Phần mềm mã nguồn mở có sức hấp dẫn đặc biệt đối với chính phủ điện tử do chi phí thấp hơn, khả năng dễ dàng thay đổi và độ tin cậy cao hơn so với phần mềm độc quyền. Quyết định đầu tư có thể thường sử dụng cả mã nguồn mở và phần mềm độc quyền. Việc mua phần mềm nguồn mở do đó không nên xem là một nguyên lý chung. Chính phủ không nên đóng cửa với các nhà cung cấp phần mềm nguồn đóng, mà nên ưu tiên phần mềm nguồn mở hơn.

Nguyên lý 6: Chính phủ điện tử được kết nối mạng của chính phủ chứ không phải là chính phủ tích hợp

Chính phủ tích hợp (i-government) là phù hợp với xu hướng ngày nay. Trong thực tế, chính phủ tích hợp đã trở thành một chuẩn mực nhưng ngày càng khó để thực hiện đối với những quốc gia lớn có hệ thống quản lý phức tạp. Chính phủ tích hợp có nghĩa là "sự sáp nhập" các cơ quan để tạo ra một “chính phủ liên thông”. Tuy nhiên, điều này là không thể khi các chính phủ trên toàn thế giới được tổ chức riêng lẻ và không cho phép “sáp nhập” giữa các cơ quan. Ngoài ra, trong thực tế, chính phủ tích hợp thường tương đương với cung cấp dịch vụ tích hợp, gồm có ba đặc điểm: được tích hợp, thực hiện các dịch vụ và cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên, một chính phủ được kết nối mạng, trong đó các cơ quan được "liên thông" với nhau, không sáp nhập mà vẫn giữ các hoạt động nội bộ của mình, là một nhiệm vụ thiết thực và xứng đáng được theo đuổi.

Nguyên lý 7: Chính phủ điện tử thúc đẩy khái niệm CIO (giám đốc CNTT)

Xuất hiện từ năm 1981 tại khu vực tư nhân và hình thành như là động lực chính của công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) nói chung và chính phủ điện tử nói riêng, nhiều quốc gia đã thiết lập cơ chế tương tác, hỗ trợ và hướng dẫn các giám đốc CNTT bằng cách thiết lập Hội đồng Giám đốc CNTT. Nhật Bản đang tích cực nâng cao nhận thức khái niệm CIO trên toàn thế giới và cụ thể hơn là trong khu vực Đông Nam Á. Đại học Waseda, Nhật Bản cũng đã có một tập các chỉ số CIO xếp hạng về Chính phủ điện tử. Mô hình CIO 1.0 của thời kỳ tiền Internet đã thất bại và xuất hiện mô hình CIO l 2.0 của thời đại hậu Internet phù hợp theo hướng kỹ thuật mà không quan tâm đến điều hành. Do đó, cần tăng cường nâng cao nhận thức về điều hành trong mô hình CIO 2.0. Ngoài ra, để hiểu rõ hơn khái niệm CIO, cần xây dựng, phát triển khung và kế hoạch hành động về CIO. Trên tất cả, khái niệm CIO cần được đẩy mạnh để chính phủ điện tử có sự độc lập với các nhà lãnh đạo chính trị.

Nguyên lý 8: Chính phủ điện tử phải được thực hiện theo một kế hoạch toàn diện và rộng khắp

Một trong những thất bại chung trong chính phủ điện tử, mặc dù vẫn không được công nhận, là cách tiếp cận sai lầm khi lập kế hoạch Chính phủ điện tử. Chính phủ đã thông qua rất nhiều kế hoạch để đạt được những mục tiêu cụ thể. Không thể có một kế hoạch nào có thể đáp ứng nhiều yêu cầu chính phủ điện tử một cách toàn diện, mặc dù đã lập "kế hoạch chiến lược" cho Chính phủ điện tử. Trái lại, chính phủ điện tử mới của thế giới là phải gồm cả phương pháp lập kế hoạch truyền thống và nhiều phương pháp khác nữa. Điều đó có nghĩa là chính phủ điện tử phải quyết định phương thức lập kế hoạch. Do đó, Chính phủ điện tử nên được thực hiện theo một kế hoạch kiểu mới, “kế hoạch nghiệp vụ điện tử (e-business plan”",(i) lấy công dân làm trung tâm và dựa trên các tiêu chí, (ii) đặt trọng tâm vào khía cạnh “điện tử (e)”của kế hoạch (điều này không có trong kế hoạch truyền thống), (iii) coi chính phủ hoạt động giống như doanh nghiệp, và (iv) thực hiện rộng rãi.

Nguyên lý 9: Chính phủ điện tử cung cấp nhiều kênh dịch vụ công

Có hai hình thức cung cấp dịch vụ công cộng là: (i) cung cấp trực tuyến, và (ii) cung cấp ngoại tuyến. Các kênh trực tuyến bao gồm Web, E-mail, Kiosk, tin nhắn SMS, thiết bị PDA, và VoIP. Các kênh ngoại tuyến bao gồm đến trực tiếp văn phòng, tổng đài, bưu điện (gửi thư), và các diễn đàn khiếu nại của công dân (Minh họa hình dưới). Thuật ngữ “công dân” chỉ rất nhiều đối tượng, không phân biệt tuổi tác, giới tính, trình độ văn hóa, thu nhập và sự hiểu hiểu về công nghệ. Chính phủ điện tử phải đáp ứng nhu cầu của tất cả công dân thông qua nhiều kênh và phải đảm bảo: thứ nhất, các kênh khác nhau không được phép cung cấp dịch vụ với các mức độ khác nhau mà phải thống nhất; thứ hai, các kênh phải đáp ứng được nhu cầu của tất cả công dân không phân biệt tuổi tác, giới tính, trình độ văn hóa, thu nhập và sự hiểu hiểu về công nghệ.

Hình 2: Các kênh dịch vụ công được cung cấp trong triển khai Chính phủ điện tử

Nguyên lý 10: Chính phủ điện tử nâng cao nhận thức về công dân điện tử và dân chủ điện tử (e-democracy)

Một hệ quả rất quan trọng khi thực hiện chính phủ điện tử là sự ra đời của thuật ngữ công dân điện tử (e-citizen), có thể được định nghĩa là một công dân truy cập vào các dịch vụ của chính phủ và tương tác trong quá trình ra quyết định của chính phủ thông qua Internet. Cũng giống như công dân là có quyền và nghĩa vụ, công dân điện tử cũng có quyền và nghĩa vụ điện tử (e-rights và e-duties), và các quyền và nghĩa vụ điện tử bắt buộc phải được nêu ra và được pháp luật công nhận. Do đó, xuất hiện khái niệm dân chủ điện tử. Tuy nhiên, dân chủ điện tử đang hiểu theo rất nhiều cách và chưa rõ ràng. Denn (2004) đưa ra một định nghĩa như sau: "chúng tôi sẽ hiểu dân chủ điện tử (e- democracy) rất rộng gồm rất nhiều hình thức giao tiếp giữa công dân và chính phủ và với đối tượng khác, cho dù là nhằm mục đích phổ biến thông tin, giao dịch dịch vụ hay tham gia việc ra quyết định của nhà nước, hoặc các loại tương tác khác. Nó cũng bao gồm các hình thức truyền thông trong nội bộ chính phủ”. Do đó, khái niệm công dân điện tử và dân chủ điện tử đều cần được đẩy mạnh.

III. Kết luận

Mười nguyên lý hướng dẫn trên đây có thể đầy đủ, cụ thể và không giới hạn về số lượng các nguyên lý do sự rộng lớn của lĩnh vực chính phủ điện tử. Không phải tất cả các nguyên lý đều hợp lý đối với tất cả các mô hình hệ thống nên có thể lựa chọn một vài nguyên lý để áp dụng theo từng trường hợp cụ thể. Các nguyên lý nêu trên chỉ là lý tưởng trong khi còn có những nguyên lý khác liên quan đến chính sách. Mặc dù vậy, các nguyên lý hướng dẫn vẫn là công cụ cầm tay tiện dụng của các nhà quản lý chính phủ điện tử trong việc thiết kế, thực hiện và đánh giá dự án chính phủ điện tử.

Chính phủ điện tử (CPĐT) đang là xu thế của nhiều nước trên thế giới, với mục tiêu nâng cao hiệu quả điều hành, phục vụ người dân và doanh nghiệp ngày càng tốt hơn thông qua ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) trong các hoạt động. Thời gian qua, phát triển CPĐT tại Việt Nam đã có kết quả bước đầu và cần tiếp tục triển khai hiệu quả hơn dựa trên nền tảng công nghệ, cơ sở pháp lý.

Báo cáo mới nhất của Liên hợp quốc về chỉ số CPĐT 2018, Việt Nam xếp thứ 88, tăng một hạng so với lần xếp trước vào năm 2016. Liên hợp quốc xếp Việt Nam vào nhóm các quốc gia có chỉ số dịch vụ công trực tuyến và chỉ số tham gia điện tử ở mức cao. Qua đó cho thấy, Việt Nam đã có những kết quả bước đầu khi ứng dụng CNTT vào quá trình quản lý hành chính Nhà nước. Ngày 14-10-2015, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị quyết 36a/NQ-CP nhằm đẩy mạnh phát triển CPĐT, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, phục vụ người dân và doanh nghiệp ngày càng tốt hơn. Thực hiện Nghị quyết nêu trên, nhiều địa phương đã ứng dụng CNTT trong quản lý và cung cấp dịch vụ công trực tuyến, với các giải pháp xây dựng hệ thống công nghệ hiện đại như dữ liệu lớn, điện toán đám mây… Ví dụ, tại tỉnh Quảng Ninh, từ năm 2012 đã chủ động triển khai xây dựng CQĐT và các trung tâm hành chính công từ cấp tỉnh đến cấp huyện. Sau 5 năm thực hiện, đã có hơn 400 đơn vị hành chính của tỉnh Quảng Ninh tham gia ứng dụng chính quyền điện tử, với trung bình hơn một triệu lượt văn bản trao đổi qua mạng hằng năm, tiết kiệm hơn 30 tỷ đồng chi phí hành chính mỗi năm. Theo báo cáo số 6170/BC-VPCP ngày 29-6-2018 của Văn phòng Chính phủ thì cả nước đã có gần 50.000 dịch vụ công trực tuyến mức độ 3, mức độ 4. Bên cạnh đó, có khoảng 50 bộ, ngành, địa phương đã ban hành kiến trúc CPĐT/chính quyền điện tử nhằm xác định lộ trình xây dựng phù hợp với mục tiêu phát triển.

Trong giai đoạn vừa qua, việc xây dựng CPĐT được đẩy mạnh, nhiều chính sách, văn bản pháp lý được ban hành. Bên cạnh đó, những công nghệ phát triển CPĐT tại Việt Nam do các công ty và người Việt Nam làm chủ, thực hiện, có các nhà cung cấp giải pháp về CPĐT. Tuy nhiên, hiện nay những chương trình về CPĐT vẫn rời rạc, riêng lẻ ở từng bộ, ngành, địa phương, chưa có kết nối tổng thể nhằm tạo nền tảng nâng cao hiệu quả điều hành của Chính phủ, bảo đảm chất lượng dịch vụ cho người dân và doanh nghiệp. Việc ứng dụng CNTT để xử lý, trao đổi văn bản điện tử trong nội bộ các cơ quan và giữa các cơ quan nhà nước còn hạn chế, nhiều đơn vị chưa chấp nhận giao dịch qua thư điện tử. Thông tin, dữ liệu từ các bộ, ngành, địa phương chưa được chia sẻ, trao đổi thông suốt trong quá trình thực hiện quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công.

Nhiều chuyên gia công nghệ cho rằng, một trong những nguyên tắc cơ bản của CPĐT là chia sẻ thông tin, dữ liệu và vận hành trên một nền tảng tích hợp. Để thực hiện CPĐT, cần có quy định về chia sẻ dữ liệu, bảo vệ thông tin cá nhân, lưu trữ điện tử, văn bản điện tử, các quy định về chuẩn hóa thông tin… Nghị định số 102/2009/NĐ-CP về quản lý đầu tư ứng dụng công nghệ thông tin sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước và Quyết định 80/2014/QĐ-TTg quy định thí điểm về thuê dịch vụ CNTT trong cơ quan nhà nước có một số quy định không còn phù hợp khi công nghệ thay đổi. Bên cạnh đó, cơ chế tài chính hỗ trợ phát triển CPĐT chưa phù hợp với đặc thù ngành ứng dụng CNTT. CPĐT cần được xây dựng theo hướng đổi mới phương thức phục vụ, lấy người dân, doanh nghiệp làm trung tâm; thực hiện định danh điện tử, coi dữ liệu là tài sản quan trọng khi phát triển hệ thống và bảo đảm các dữ liệu phải được quản lý, thường xuyên kiểm tra và dễ dàng tập hợp thành thông tin hỗ trợ điều hành; hoàn thiện hệ sinh thái CPĐT.

Để phát triển CPĐT, cần hoàn thiện thể chế, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, toàn diện, xây dựng nền tảng công nghệ phát triển CPĐT phù hợp với xu thế phát triển trên thế giới. Bên cạnh đó, cần thiết lập cơ chế bảo đảm thực thi với mục tiêu, kết quả cụ thể; có cơ chế theo dõi, giám sát quá trình thực hiện.

Nguyễn Thị Thu Trang