PHẦN 1. MỞ ĐẦU

1. Bối cảnh chung

Đối tác Công-Tư (Public-Private Partnership - PPP) là mô hình hợp tác giữa khu vực công và tư nhân nhằm phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ công cộng, tận dụng nguồn lực, chuyên môn và chia sẻ rủi ro để đạt hiệu quả cao hơn. Từ những năm 1980, PPP đã được áp dụng rộng rãi trên toàn cầu, đặc biệt trong bối cảnh ngân sách nhà nước hạn chế. Bài nghiên cứu này xem xét kinh nghiệm quốc tế về PPP từ 2020-2025, dựa trên các báo cáo của Ngân hàng Thế giới (World Bank), OECD, và các nguồn uy tín khác. Phân tích tập trung vào các case study thành công và thất bại ở các châu lục, thách thức phổ biến như phân bổ rủi ro, minh bạch, và bài học rút ra. Kết quả cho thấy PPP mang lại giá trị lớn nếu được thiết kế tốt, nhưng dễ gặp rủi ro tài chính và chính trị nếu thiếu khung pháp lý vững chắc. Nghiên cứu nhấn mạnh nhu cầu điều chỉnh PPP theo ngữ cảnh địa phương, đặc biệt ở các nước đang phát triển.

Định nghĩa

Đối tác Công-Tư (PPP) được định nghĩa là hợp đồng dài hạn giữa chính phủ và khu vực tư nhân để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ công, trong đó tư nhân chịu rủi ro đáng kể và trách nhiệm quản lý, với thù lao liên kết với hiệu suất. Theo World Bank, PPP giúp huy động vốn tư nhân, chuyển giao công nghệ và cải thiện hiệu quả dịch vụ công. Từ khủng hoảng tài chính 2008 đến đại dịch COVID-19, PPP đã chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ, nhưng cũng lộ rõ thách thức như chi phí vượt dự toán và tái đàm phán hợp đồng.

Giai đoạn 2020-2025 đánh dấu sự chuyển dịch: PPP tập trung vào hạ tầng bền vững, năng lượng tái tạo và phục hồi hậu đại dịch. Theo OECD, các nước cần khung quản trị tốt để đảm bảo giá trị tiền bạc (Value for Money - VFM). Nghiên cứu này nhằm tổng hợp kinh nghiệm quốc tế, phân tích case study từ châu Âu, Mỹ Latinh, châu Á, châu Phi, và rút ra bài học cho các nước đang phát triển như Việt Nam. Phương pháp dựa trên tài liệu thứ cấp từ World Bank, OECD, và các báo cáo gần đây.

Khái niệm và Lợi ích của PPP

PPP bao gồm nhiều hình thức như BOT (Build-Operate-Transfer), BOO (Build-Own-Operate), concession. Lợi ích chính: huy động vốn tư nhân giảm gánh nặng ngân sách; chuyển giao rủi ro phù hợp (tư nhân chịu rủi ro xây dựng, công chịu rủi ro chính sách); cải thiện hiệu quả nhờ cạnh tranh và chuyên môn tư nhân.

Theo báo cáo World Bank 2020-2025, PPP đã huy động hàng nghìn tỷ USD cho hạ tầng toàn cầu. Trong năng lượng tái tạo, PPP giúp đạt mục tiêu SDG 7 (năng lượng sạch). Tuy nhiên, OECD cảnh báo PPP không phải "miễn phí": chi phí đấu thầu cao hơn procurement truyền thống, và rủi ro ngầm (contingent liabilities) có thể quay về ngân sách nhà nước.

Kinh nghiệm PPP ở Châu Âu

Châu Âu là cái nôi của PPP hiện đại, với Vương quốc Anh dẫn đầu qua Private Finance Initiative (PFI) từ 1992. Đến 2020, Anh đã hoàn thành hàng trăm dự án, nhưng nhiều thất bại dẫn đến quyết định ngừng PFI/PF2 năm 2018 do chi phí cao và rủi ro tài chính. Case study London Underground PPP (2003) thất bại khi Metronet phá sản 2008, chính phủ phải can thiệp.

Pháp và Tây Ban Nha áp dụng PPP cho đường cao tốc từ lâu, nhưng khủng hoảng 2008 dẫn đến tái quốc hữu hóa một phần. Báo cáo EU 2018-2025 cho thấy chỉ vài nước như Anh, Pháp có kinh nghiệm sâu, nhiều nước khác thiếu năng lực giám sát. Thành công: phân bổ rủi ro rõ ràng; thất bại: ước tính nhu cầu quá lạc quan.

Gần đây, PPP châu Âu tập trung vào hạ tầng xanh, như dự án đường sắt cao tốc với hỗ trợ EU funds.

Kinh nghiệm PPP ở Châu Mỹ Latinh

Chile và Colombia dẫn đầu khu vực theo Infrascope 2017-2025. Chile có chương trình PPP trưởng thành nhất, với hàng trăm km đường cao tốc concession. Thành công nhờ khung pháp lý ổn định và cơ chế giải quyết tranh chấp.

Colombia: TransMilenio BRT (Bogotá) là mô hình thành công, vận chuyển hàng triệu hành khách/ngày mà không trợ cấp, chuyển rủi ro doanh thu cho tư nhân. Tuy nhiên, xung đột với hệ thống cũ và quản lý hợp đồng phức tạp.

Brazil và Peru mở rộng PPP hậu COVID, tập trung năng lượng tái tạo. Thách thức: bất ổn chính trị dẫn đến tái đàm phán. Bài học: cần đơn vị PPP chuyên trách và phân tích VFM sớm.

Kinh nghiệm PPP ở Châu Á

Ấn Độ và Trung Quốc dẫn đầu về quy mô. Ấn Độ có National Highways PPP lớn, nhưng nhiều dự án chậm trễ do rủi ro đất đai. Hàn Quốc thành công với dự án hạ tầng nhờ chia sẻ kinh nghiệm.

Việt Nam đang phát triển PPP theo Luật PPP 2020, học hỏi từ các nước. Thách thức châu Á: tham nhũng và thiếu minh bạch. Gần đây, PPP tập trung năng lượng tái tạo, như Ấn Độ đạt hàng GW solar qua PPP.

Trung Quốc có hàng nghìn dự án, nhưng giai đoạn 2020-2025 chứng kiến suy giảm do kiểm soát nợ địa phương.

Kinh nghiệm PPP ở Châu Phi

Nam Phi dẫn đầu với REIPPPP (Renewable Energy Independent Power Producer Procurement Programme), huy động hàng tỷ USD cho năng lượng tái tạo từ 2011, tiếp tục mạnh mẽ 2020-2025 với Bid Window mới. Thành công: đấu thầu cạnh tranh, yêu cầu nội địa hóa và lợi ích cộng đồng.

Các nước khác như Kenya, Morocco tập trung geothermal và solar PPP. Thách thức ở FCS (Fragile and Conflict-affected Situations): bất ổn chính trị. Bài học: hỗ trợ từ World Bank/IFC và cam kết chính phủ mạnh mẽ.

PPP tại Việt Nam

Tại Việt Nam, PPP được áp dụng từ những năm 1990, nhưng phát triển mạnh từ Luật PPP 2020 (sửa đổi 2024-2025).

Việt Nam đang trong giai đoạn tăng trưởng nhanh, nhu cầu đầu tư hạ tầng lớn (ước tính 32-34% GDP giai đoạn 2021-2025), nhưng vốn nhà nước chỉ đáp ứng 16-17%. PPP trở thành công cụ quan trọng để huy động nguồn lực tư nhân, chuyển giao công nghệ và nâng cao hiệu quả dự án. Từ các nghị định đầu tiên (1997), đến Luật PPP 2020 và sửa đổi gần đây (2024-2025), khung pháp lý ngày càng hoàn thiện. Năm 2025 đánh dấu bước chuyển với các nghị định mới mở rộng lĩnh vực (công nghệ số, năng lượng tái tạo) và cơ chế ưu đãi hấp dẫn hơn.

Đến năm 2025, Việt Nam đã phê duyệt 15 dự án và chuẩn bị 50 dự án mới, tập trung vào giao thông, năng lượng, chuyển đổi số và khoa học công nghệ. Mô hình này giúp huy động vốn tư nhân, giảm gánh nặng ngân sách, nhưng vẫn đối mặt thách thức về chuẩn bị dự án và phân bổ rủi ro.

Khung pháp lý PPP tại Việt Nam

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) số 64/2020/QH14 được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2020, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021, đã tạo nên một bước ngoặt quan trọng trong cách Việt Nam tiếp cận phát triển hạ tầng. Lần đầu tiên, các quy định liên quan vốn được bố trí rải rác ở nhiều luật và nghị định đã được gom lại trong một khung pháp lý thống nhất. Nền tảng này không chỉ giúp mô hình PPP trở nên chuyên nghiệp hơn mà còn tạo môi trường ổn định, minh bạch để thu hút dòng vốn tư nhân vào các dự án hạ tầng chiến lược. Luật quy định 5 lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP bao gồm: Giao thông vận tải; lưới điện, nhà máy điện, trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực; Thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải; Y tế; giáo dục - đào tạo; Hạ tầng công nghệ thông tin.. Quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP tối thiểu khoảng 100-200 tỷ đồng tùy theo từng lĩnh vực.

Sau bốn năm triển khai, bối cảnh phát triển mới đang đòi hỏi những điều chỉnh phù hợp. Giai đoạn 2024-2025, loạt chính sách sửa đổi tiếp tục được hoàn thiện nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn, nâng cao tính khả thi của các dự án PPP, đồng thời củng cố niềm tin của nhà đầu tư vào sự nhất quán của Nhà nước.

Luật số 57/2024/QH15 ngày 29/11/2024, Luật số 90/2025/QH15 ngày 25/6/2025 quy định mở rộng so với Luật số 64/2020/QH14: áp dụng loại hợp đồng BT thanh toán bằng tiền và thanh toán bằng quỹ đất theo hướng đổi mới toàn diện cách thức thực hiện và thanh toán cho nhà đầu tư, khắc phục tối đa các bất cập trong việc thực hiện loại hợp đồng này; khuyến khích thực hiện phương thức PPP đối với tất cả các dự án thuộc lĩnh vực đầu tư công nhằm cung cấp sản phẩm, dịch vụ công, trừ các dự án thuộc lĩnh vực Nhà nước độc quyền hoặc dự án thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội; bãi bỏ hạn mức về quy mô vốn đầu tư tối thiểu để thực hiện dự án PPP, giao bộ, ngành, địa phương xem xét và chịu trách nhiệm quyết định lựa chọn dự án phù hợp với nhu cầu và điều kiện thực hiện của nhà đầu tư;  áp dụng cơ chế linh hoạt trong việc bố trí nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP theo hướng tiếp tục quy định tỷ lệ vốn nhà nước ở mức 50% và giao Thủ tướng Chính phủ hoặc hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ vốn nhà nước tham gia cao hơn nhưng không quá 70% tổng mức đầu tư đối với dự án; Làm rõ trình tự, thủ tục sử dụng vốn đầu tư công thanh toán cho nhà đầu tư trong trường hợp chấm dứt hợp đồng trước thời hạn; bổ sung các nguồn vốn thanh toán để chia sẻ rủi ro với doanh nghiệp dự án PPP và xác định thứ tự ưu tiên khi sử dụng các nguồn vốn này, gồm: dự phòng chung kế hoạch đầu tư công trung hạn; tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách nhà nước dành cho chi đầu tư phát triển.

Chính phủ ban hành Nghị định 180/2025/NĐ-CP ngày 01/7/2025 quy định về về cơ chế, chính sách hợp tác công tư trong lĩnh vực phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số; Nghị định số 243/2025/NĐ-CP ngày 1/9/2025 quy định chi tiết một số điều của luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư

Thực trạng ứng dụng PPP

Từ 1990-2025, Việt Nam có khoảng 336-147 dự án PPP đạt đóng tài chính, huy động 27-70 tỷ USD, chủ yếu năng lượng và giao thông. Giai đoạn 2021-2025 chậm do COVID và khung pháp lý mới, nhưng năm 2025 bứt phá: 15 dự án phê duyệt, 50 chuẩn bị (giao thông, CNTT, xử lý chất thải, y tế).

PPP mở rộng sang chuyển đổi số (Hà Nội, Phú Thọ ban hành kế hoạch hỗ trợ doanh nghiệp PPP dịch vụ số), năng lượng tái tạo (REIPPPP kiểu Nam Phi học hỏi), hạ tầng xanh. Đối thoại PPP 2025 (Bộ Tài chính - ADB) nhấn mạnh mô hình mới: chuyển đổi tài sản công thành giá trị tài chính.

Tỷ lệ vốn tư nhân trong hạ tầng chỉ 10%, thấp hơn khu vực, nhưng tiềm năng lớn với mục tiêu net-zero 2050 và tăng trưởng 8%/năm.

Một số dự án PPP tiêu biểu:

Giao thông: Đường cao tốc Bắc-Nam (một số đoạn BOT/PPP), Trung Lương - Mỹ Thuận (PPP, chậm nhưng hoàn thành), đề xuất metro Đà Nẵng - Hội An (Deo Ca Group); Dự án thành phần 2 Xây dựng Cảng hàng không thuộc Dự án Đầu tư xây dựng Cảng hàng không Quảng Trị, tỉnh Quảng Trị; Dự án Đầu tư xây dựng tuyến đường cao tốc Đồng Đăng - Trà Lĩnh; Dự án cao tốc cửa khẩu Hữu Nghị - Chi Lăng. 

Xử lý chất thải: Nhà máy đốt rác phát điện Đà Nẵng (1000 tấn/ngày, PPP 2025-2028); dự án Mekong Delta với China Everbright (hỗ trợ ADB).

Chuyển đổi số: Kế hoạch Hà Nội (Quyết định 6100/2025) hỗ trợ PPP ứng dụng số (AI, IoT); Phú Thọ danh mục dự án hạ tầng dữ liệu chung.

Năng lượng: Các dự án gió ngoài khơi, LNG-to-power; học hỏi REIPPPP Nam Phi.

Các dự án này chứng minh PPP mang lại hiệu quả cao khi được chuẩn bị tốt.

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai các dự án PP cũng đang đối mặt với một số thách thức, theo ADB (Đối thoại 2025), 5 điểm nghẽn chính được đưa ra gồm:

- Năng lực chuẩn bị dự án yếu (ý tưởng sơ khai, thiếu phân tích tài chính).

- Phân bổ rủi ro chưa hấp dẫn (nhà đầu tư chịu nhiều rủi ro nhu cầu).

- Tài chính dài hạn hạn chế (thị trường trái phiếu nội tệ chưa phát triển).

- Đấu thầu cạnh tranh thấp (nhiều chỉ định thầu).

- Giám sát và minh bạch chưa cao (dư luận tiêu cực từ BOT cũ).

Ngoài ra, còn một số thách thức khác: Thủ tục rườm rà, bất bình đẳng hợp đồng, tín dụng khó khăn (thế chấp cao). Trong FCS hoặc công nghệ mới, niềm tin nhà đầu tư thấp.

Về triển vọng và giải pháp

Năm 2025-2030, PPP là động lực cho hạ tầng bền vững, chuyển đổi số và xanh. Chính phủ cam kết: hoàn thiện nghị định, thành lập quỹ PDF hỗ trợ chuẩn bị dự án, tăng minh bạch đấu thầu.

Giải pháp: Xây dựng đơn vị PPP độc lập, học kinh nghiệm quốc tế (ADB hỗ trợ), ưu tiên dự án xanh/ESG. Với sửa đổi 2025, dự kiến thu hút FDI mạnh hơn vào hạ tầng số và năng lượng tái tạo.

Việt Nam có thể đạt tỷ lệ vốn tư nhân cao hơn nếu vượt thách thức, góp phần mục tiêu nước thu nhập cao 2045.

Thách thức và Bài học

Thách thức phổ biến 2020-2025: tái đàm phán hợp đồng (do COVID), vượt chi phí, rủi ro nhu cầu sai lệch, và nợ ngầm. Theo OECD, nhiều PPP thất bại do thiếu năng lực giám sát và phân bổ rủi ro kém.

Bài học kinh nghiệm:

• Xây dựng khung pháp lý vững chắc và đơn vị PPP chuyên trách.
• Phân tích VFM/PSC trước dự án.
• Minh bạch đấu thầu và giám sát độc lập.
• Tích hợp yếu tố bền vững (ESG) và phục hồi xanh hậu COVID.
• Trong FCS, tiếp cận từ dưới lên với hỗ trợ quốc tế.
• Tổng thể, PPP thành công khi có cam kết chính trị lâu dài và điều chỉnh cho phù hợp với thực tế.

Kết luận

Kinh nghiệm quốc tế 2020-2025 khẳng định PPP là công cụ mạnh mẽ cho phát triển hạ tầng bền vững, đặc biệt năng lượng tái tạo và giao thông. Từ REIPPPP Nam Phi đến TransMilenio Colombia, các dự án thành công chứng minh lợi ích khi phân bổ rủi ro hợp lý và minh bạch cao. Tuy nhiên, thất bại như PFI Anh nhắc nhở rủi ro tài chính. Các nước đang phát triển cần học hỏi để xây dựng năng lực, đảm bảo PPP mang lại giá trị thực cho xã hội. Việt Nam có thể áp dụng bằng cách hoàn thiện Luật PPP và ưu tiên dự án xanh.

Đỗ Thị Thảo Hiền